生态环境部环境规划院 於方 齐霁 田超

　　　　作为一项开创性、长远性、基础性的工作，生态环境损害赔偿制度改革自启动以来，“环境有价、损害担责、应赔尽赔”的理念初步建立，为破解“企业污染、群众受害、政府埋单”的不合理局面、改善生态环境质量、满足人民日益增长的优美生态环境需要提供了坚实的制度保障。建议从立法、制度、技术体系等方面进一步健全生态环境损害赔偿制度，固化改革成果，推动生态文明制度建设。

　　　　改革取得哪些积极成效？

　　　　生态环境损害赔偿理念初步建立

　　　　改革实施以来，中央各部门和全国各地积极落实改革要求，各省（区、市）均成立由省级领导担任组长的改革工作领导小组、印发省级改革实施方案，另有126个市（区、县）印发市地级改革实施方案，明确改革的目标和推进路径，安排部署改革工作任务，推动改革配套制度研究，健全生态环境损害赔偿工作机制，积极筛选合适案件，组织办理一批具有较大社会影响的损害赔偿案件，推动了受损生态环境的修复，增强了各界对改革的认识，形成了良好的舆论反响。

　　　　“环境有价、损害担责、应赔尽赔”的理念初步建立，为破解“企业污染、群众受害、政府埋单”的不合理局面、改善生态环境质量、满足人民日益增长的优美生态环境需要提供了坚实的制度保障。

　　　　地方实践推动改革配套制度构建

　　　　截至目前，据不完全统计，各地共办理案件约600件，涉及赔偿金额超过20亿元，推动超过200万立方米的土壤修复和超过4200万立方米的水体修复。

　　　　“江苏省政府诉海德公司倾倒废碱案”“贵州省息烽大鹰田违法倾倒废渣损害赔偿案”等典型案件成功办理，赔偿到位、修复有效，起到了良好的示范作用。

　　　　在案例实践的基础上，全国各地进行了改革配套制度的探索。

　　　　改革启动至今，各地共计制定及印发磋商、调查与鉴定评估、资金管理等配套文件184个，初步建立了支撑改革的制度框架。在已经办结的200余案件中，磋商方式结案占比约90%，极大地提高了纠纷解决效率，降低了行政和司法成本。

　　　　重庆、贵州等省份将生态环境损害赔偿制度改革纳入生态环保督察范围和政府管理考核体系，强化对本区域改革工作的督导考核，实施效果良好。重庆通过加强部门联动、强化行政司法衔接、建立上下级与内部沟通工作机制，形成多部门齐抓共管、统筹推进改革的良好工作局面。

　　　　绍兴专门为改革配备人员，在原环保局法规处增挂“环境污染损害赔偿管理处”开展生态环境损害赔偿磋商，保障改革工作的连续、稳定开展。天津、内蒙古等地方确定了磋商次数或者磋商期限，防止“久磋不决”。北京、河南等地探索引进律师、专家学者、环境保护社会组织代表、志愿者等外部专业力量参与磋商，保障生态环境损害赔偿信息公开与公众监督。

　　　　环境损害鉴定评估为环境司法保驾护航

　　　　为配合改革工作需求，生态环境部组织开展了环境损害鉴定评估技术研究，在重点技术环节开展攻关，印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》《生态环境损害鉴定评估技术指南 土壤与地下水》等系列技术文件。

　　　　此外，还开发了突发水环境事件环境损害评估系统、环境损害调查助手APP等辅助工具，初步构建了环境损害鉴定评估技术体系，并定期开展技术培训，培育我国环境损害评估技术力量，为科学修复受损环境，解决环境纠纷，提供了技术支撑。

　　　　环境损害鉴定评估技术体系的建立，化解了环境司法长期以来的损害鉴定困难，价值量化无据可依的困境。

　　　　在环境损害鉴定评估技术体系的支持下，2018年全国各级生态环境部门办理2580件移送公安机关的涉嫌污染犯罪案件，有效打击了环境犯罪；2017年7月至2019年9月，全国检察系统立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件，通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原321万亩，督促清理固体废物、生活垃圾3104万吨；全国各级人民法院也以环境损害鉴定评估作为技术支撑，开展了大量的环境损害案件审判，取得了良好的社会、经济效益。

　　　　改革面临哪些问题和挑战？

　　　　环境责任制度亟待法制化

　　　　目前关于生态环境损害责任认定与赔偿还缺乏系统、规范、统一的法律规定，在实际操作中存在较多掣肘因素。需要在法律层面解决的主要问题包括：

　　　　第一，环境民事、刑事和行政责任缺乏有效衔接。虽然法律规定了民事赔偿优先原则，但实践中大多数案件进入民事诉讼程序之前已经完成行政处罚或者刑事审判，导致企业没有能力进行环境修复或民事赔偿；同时适用赔偿金和罚金，可能导致企业破产，带来社会稳定隐患。此外，对非法排放事实存在、损害事实不明确，或损害非常轻微、快速自行恢复的情况，是否需要同时承担生态环境损害民事与行政责任，需进一步明晰。

　　　　第二，生态环境损害赔偿资金需要统一管理。目前地方普遍面临生态环境损害赔偿行政磋商与环境民事公益诉讼获赔资金的管理使用问题，实践中有放在法院、检察院、地方政府或生态环境部门、财政部门等不同做法，其中以纳入财政预算统一管理的做法为主，难以专款专用；而且根据索赔主体的不同，此类资金分散于省、市、县等不同层级的部门，难以集中使用。

　　　　根据美国等国家的经验，生态环境损害赔偿资金通常与环境应急资金统一管理使用，超级基金、石油信托基金分别用于涉历史倾倒危险废物、涉石油类突发环境事件的应急与生态环境恢复。基金的设立免去向财政部门申请资金的繁琐程序，有利于突发环境事件的有效应对。

　　　　第三，生态环境损害赔偿与土壤污染防治法中的修复责任需要衔接。土壤污染防治法中土壤污染责任人的修复义务与生态环境损害赔偿在受损环境修复方面存在竞合的问题。由于两项制度的分别设立，土壤污染责任人修复受损土壤是行政监管的责任，生态环境损害的修复是基于民事请求由赔偿义务人承担的责任，两种修复责任在实际操作中的关系如何处理，谁先谁后，需要明确；对于受损生态环境的期间损失问题，土壤污染防治法没有做出规定，如何衔接生态环境损害赔偿，需要通过立法做好制度上的设计。

　　　　部门责任分工需要明晰化

　　　　改革方案对相关部门开展索赔工作的职责分工没有做出明确规定。在实践中要针对不同类型生态环境损害明确划分职责部门作为赔偿权利人提起磋商，面临实际问题。

　　　　首先，生态环境损害赔偿磋商专业化程度高，既涉及损害责任认定等法律问题，又涉及不同类型生态环境损害的评估与修复技术问题，要求全国市地级政府相关部门都配备一支生态环境损害赔偿磋商专业队伍，与有限的生态环境损害案件相比，不可避免会造成行政资源的浪费。

　　　　其次，自然资源与生态环境密不可分，生态环境各要素之间相互作用影响，相关部门之间的职责难以明确划分。一般认为，“自然资源”主要体现其经济价值，通过财产法律规定，明确自然资源的产权，即可以保护自然资源的经济价值；而“生态环境”具有公共属性，无法通过产权规则来保护，环境应当是公法或者社会法的调整范围。对生态环境的恢复和赔偿，即包括对自然资源本身经济价值的救济或赔偿。

　　　　目前各地改革方案关于部门职责分工大多按部门管理对象进行划分，自然资源、生态环境、住房和城乡建设、水利、农业、林业等部门分别负责对土地资源破坏、环境污染、风景名胜区及人文遗迹污染或破坏、水资源破坏、农业污染或破坏事件、自然保护区破坏等类型事件开展磋商。这种方式缺乏系统分类，存在管理重叠或缺位，不但在工作中容易造成推诿扯皮，还可能囿于部门思维模式，管中窥豹，不能系统考虑生态环境损害的恢复问题。在试点结束时应该通过立法进一步明确各部门在生态环境损害赔偿制度实施中的具体职能和分工协作机制，节约行政资源，实现生态环境损害赔偿的统一管理。

　　　　鉴定评估管理有待规范化

　　　　目前全国共有原环境保护部环境损害鉴定评估推荐机构、环境损害司法鉴定机构两类机构共计122家，但是机构能力参差不齐，地区分布不平衡，与近年快速增长的环境管理、司法诉讼需求存在一定差距。

　　　　一是环境损害鉴定评估机构的信用评价、监督惩罚等行业管理制度尚未建立，未能形成有效的行业动态监管和问题机构的退出机制，不利于行业发展。

　　　　二是现有环境损害司法鉴定机构资质条件存在不足。现行资质条件比较强调自有实验设备等硬件条件，对于环境损害评估的技术水平和实践能力要求偏弱，导致一些不具备开展环境损害评估能力的检测机构取得资质，造成“供需矛盾”。

　　　　三是缺乏规范统一的收费规定。客观上环境损害司法鉴定样品和检测项目数量远多于传统三大类司法鉴定，给外界造成收费高的错觉；“先鉴定后收费”模式，可能导致机构在缺少经费支撑的情况下倾向于采用简易的鉴定评估方法，难以保证鉴定工作的完整性和科学性，长此以往不利于机构的能力培养，也不利于行业健康发展。

　　　　四是地区发展不平衡，云南、海南、江苏三个省份鉴定机构超过10家，宁夏等7个省（区）只有1家鉴定机构，而西藏自治区和新疆生产建设兵团尚无鉴定机构。

　　　　下一步需要在哪些方面推动改革？

　　　　推动建立全面的生态环境损害赔偿法律责任体系

　　　　围绕生态环境损害赔偿主体、磋商、诉讼、鉴定评估、赔偿资金管理等主要内容，争取通过立法予以确立。

　　　　具体来说，建议以环境保护单行法修订为契机，争取在《固体废物污染环境防治法》和《长江保护法》等法律制修（订）中增加有关生态环境损害赔偿制度的规定。努力研究将实践探索中已经成熟的相关制度转化成立法建议，争取在《环境保护法》修订时，推动将政府提起生态环境损害赔偿的条款纳入环保基础性法律，全面确立生态环境损害赔偿制度。

　　　　同时，继续呼吁和支持民法典编纂“绿色化”，促使生态环境损害赔偿制度全面融入立法“绿色化”进程。最后，在生态环境损害赔偿制度运行、司法实践、理论研究成熟的情况下，开展生态环境损害赔偿或责任追究单独立法，建立全面的生态环境损害赔偿法律责任体系。

　　　　完善环境损害鉴定评估技术方法体系

　　　　以环境损害鉴定评估实际工作需求为出发点，完善环境损害鉴定评估技术方法体系。按照环境介质、环境介质与影响受体、关键技术节点以及等值分析方法四个维度开展环境损害鉴定评估技术体系建设，逐步制定、完善相关技术标准。加强环境损害鉴定评估关键技术研发，针对因果关系分析、损害量化等关键环节和技术难点开展专项研究，编制相关技术文件。持续研发环境损害评估调查、模拟、计算等模型化辅助工具，提高环境损害鉴定评估效率和准确性。

　　　　建立容错免责机制给敢作为干部“定心丸”

　　　　一是建议各地赔偿权利人和具体负责生态环境损害赔偿的部门根据实际情况确定专门的工作人员，保障工作持续推动的稳定性。

　　　　二是建议生态环境部联合自然资源、财政等部门，研究出台有关调查、评估、磋商、资金管理等重要配套制度，加强业务指导。

　　　　三是建议各地强化相关行政主管部门与司法机关的沟通联系，理顺生态环境损害赔偿磋商与环境公益诉讼制度的工作机制；同时，生态环境等部门内部应强化法规、执法、应急等部门之间的信息沟通与密切配合，拓宽案件来源渠道。

　　　　四是加强上级对下级以及相关省市间的技术帮扶，分片区帮助和指导开展鉴定评估和赔偿工作，提升地方办案能力。

　　　　五是加大对生态环境损害赔偿工作人员和鉴定评估机构的培训以及改革效果宣传力度，提升开展赔偿工作和环境损害鉴定评估工作的能力，营造推进改革的良好氛围。

　　　　六是建立容错免责和表扬激励机制，不让大胆开展改革工作的“领头羊”成为“替罪羊”，给敢担当、敢作为的改革干部“定心丸”和“助推剂”，推动改革全面落实。