生态环境损害赔偿制度改革面临哪些问题和挑战？

　　　　环境责任制度亟待法制化

　　　　目前关于生态环境损害责任认定与赔偿还缺乏系统、规范、统一的法律规定，在实际操作中存在较多掣肘因素。需要在法律层面解决的主要问题包括：

　　　　第一，环境民事、刑事和行政责任缺乏有效衔接。虽然法律规定了民事赔偿优先原则，但实践中大多数案件进入民事诉讼程序之前已经完成行政处罚或者刑事审判，导致企业没有能力进行环境修复或民事赔偿；同时适用赔偿金和罚金，可能导致企业破产，带来社会稳定隐患。此外，对非法排放事实存在、损害事实不明确，或损害非常轻微、快速自行恢复的情况，是否需要同时承担生态环境损害民事与行政责任，需进一步明晰。

　　　　第二，生态环境损害赔偿资金需要统一管理。目前地方普遍面临生态环境损害赔偿行政磋商与环境民事公益诉讼获赔资金的管理使用问题，实践中有放在法院、检察院、地方政府或生态环境部门、财政部门等不同做法，其中以纳入财政预算统一管理的做法为主，难以专款专用；而且根据索赔主体的不同，此类资金分散于省、市、县等不同层级的部门，难以集中使用。

　　　　根据美国等国家的经验，生态环境损害赔偿资金通常与环境应急资金统一管理使用，超级基金、石油信托基金分别用于涉历史倾倒危险废物、涉石油类突发环境事件的应急与生态环境恢复。基金的设立免去向财政部门申请资金的繁琐程序，有利于突发环境事件的有效应对。

　　　　第三，生态环境损害赔偿与土壤污染防治法中的修复责任需要衔接。土壤污染防治法中土壤污染责任人的修复义务与生态环境损害赔偿在受损环境修复方面存在竞合的问题。由于两项制度的分别设立，土壤污染责任人修复受损土壤是行政监管的责任，生态环境损害的修复是基于民事请求由赔偿义务人承担的责任，两种修复责任在实际操作中的关系如何处理，谁先谁后，需要明确；对于受损生态环境的期间损失问题，土壤污染防治法没有做出规定，如何衔接生态环境损害赔偿，需要通过立法做好制度上的设计。

　　　　部门责任分工需要明晰化

　　　　改革方案对相关部门开展索赔工作的职责分工没有做出明确规定。在实践中要针对不同类型生态环境损害明确划分职责部门作为赔偿权利人提起磋商，面临实际问题。

　　　　首先，生态环境损害赔偿磋商专业化程度高，既涉及损害责任认定等法律问题，又涉及不同类型生态环境损害的评估与修复技术问题，要求全国市地级政府相关部门都配备一支生态环境损害赔偿磋商专业队伍，与有限的生态环境损害案件相比，不可避免会造成行政资源的浪费。

　　　　其次，自然资源与生态环境密不可分，生态环境各要素之间相互作用影响，相关部门之间的职责难以明确划分。一般认为，“自然资源”主要体现其经济价值，通过财产法律规定，明确自然资源的产权，即可以保护自然资源的经济价值；而“生态环境”具有公共属性，无法通过产权规则来保护，环境应当是公法或者社会法的调整范围。对生态环境的恢复和赔偿，即包括对自然资源本身经济价值的救济或赔偿。

　　　　目前各地改革方案关于部门职责分工大多按部门管理对象进行划分，自然资源、生态环境、住房和城乡建设、水利、农业、林业等部门分别负责对土地资源破坏、环境污染、风景名胜区及人文遗迹污染或破坏、水资源破坏、农业污染或破坏事件、自然保护区破坏等类型事件开展磋商。这种方式缺乏系统分类，存在管理重叠或缺位，不但在工作中容易造成推诿扯皮，还可能囿于部门思维模式，管中窥豹，不能系统考虑生态环境损害的恢复问题。在试点结束时应该通过立法进一步明确各部门在生态环境损害赔偿制度实施中的具体职能和分工协作机制，节约行政资源，实现生态环境损害赔偿的统一管理。

　　　　鉴定评估管理有待规范化

　　　　目前全国共有原环境保护部环境损害鉴定评估推荐机构、环境损害司法鉴定机构两类机构共计122家，但是机构能力参差不齐，地区分布不平衡，与近年快速增长的环境管理、司法诉讼需求存在一定差距。

　　　　一是环境损害鉴定评估机构的信用评价、监督惩罚等行业管理制度尚未建立，未能形成有效的行业动态监管和问题机构的退出机制，不利于行业发展。

　　　　二是现有环境损害司法鉴定机构资质条件存在不足。现行资质条件比较强调自有实验设备等硬件条件，对于环境损害评估的技术水平和实践能力要求偏弱，导致一些不具备开展环境损害评估能力的检测机构取得资质，造成“供需矛盾”。

　　　　三是缺乏规范统一的收费规定。客观上环境损害司法鉴定样品和检测项目数量远多于传统三大类司法鉴定，给外界造成收费高的错觉；“先鉴定后收费”模式，可能导致机构在缺少经费支撑的情况下倾向于采用简易的鉴定评估方法，难以保证鉴定工作的完整性和科学性，长此以往不利于机构的能力培养，也不利于行业健康发展。

　　　　四是地区发展不平衡，云南、海南、江苏三个省份鉴定机构超过10家，宁夏等7个省（区）只有1家鉴定机构，而西藏自治区和新疆生产建设兵团尚无鉴定机构。