处罚规模养殖企业超标排放适用不同法律结果大不同
时间：2020-04-17
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2020年1月21日，中国环境报8版登载《畜禽规模养殖污染，如何适用法律?》一文，笔者对其中畜禽规模养殖企业超标排放水污染物的，应依据《水污染防治法》进行处罚的观点有不同理解。
笔者认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》具体地补充了《水污染防治法》第五十六条第二款的要求和罚则，并明确了畜禽养殖场、养殖小区的定义，是配套环境保护单行法律使用的环境保护行政法规，两者之间一脉相承，不存在“上位法与下位法”之间的冲突。
以《水污染防治法》为例
《水污染防治法》第七章法律责任共22条，从第82条至93条的罚则均对应于各个章节的规定。列举如下：第82条对应第23条，第83条对应第10、21条，第84条对应第64条，第85条对应第33、37、38、34、40条，第86条对应第46条，第87条对应第47条，第88条对应第51条，第89条对应第60条，第90条对应第59、62条，第91条对应第65、66、67条，第92条对应第71条，第93条对应第77、78条。
罚则对应了第三章水污染防治的监督管理、第四章水污染防治措施的第一节一般规定、第二节工业水污染防治、第三节城镇水污染防治、第五节船舶水污染防治、第五章饮用水水源和其他特殊水体保护、第六章水污染事故处置。
罚则单独没有对应第四章水污染防治措施第四节农业和农村水污染防治的内容。笔者理解，这并不是立法者修订时没有考虑到畜禽养殖污染的情况，而是因为相关规定已经存在于更为具体详细的《畜禽规模养殖污染防治条例》中。
以《防止拆船污染环境管理条例》《危险化学品安全管理条例》为例
笔者再以《防止拆船污染环境管理条例》《危险化学品安全管理条例》为例，进一步说明畜禽规模养殖企业超标排放水污染物依据《水污染防治法》进行处罚是不合理的。
《防止拆船污染环境管理条例》第14条规定，拆船作业产生的电石渣及其废水，必须收集处理，不得流入水中。该条对应的罚则为第17条，罚金为1万元以上10万元以下。如果以《畜禽规模养殖污染，如何适用法律?》一文的逻辑，该情况属于“上位法与下位法”之间的冲突，应依照《水污染防治法》进行处罚。
《危险化学品安全管理条例》第82条规定，生产、储存、使用危险化学品的单位转产、停产、停业或者解散，未采取有效措施及时、妥善处置其危险化学品生产装置、储存设施以及库存的危险化学品，或者丢弃危险化学品的，由安监部门责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
如果单位将危险化学品排入水体，以《畜禽规模养殖污染，如何适用法律?》一文的逻辑，该情况也属于“上位法与下位法”之间的冲突，应依照《水污染防治法》进行处罚。
以上两例说明，不能将有更加具体特殊规定的违法情形适用于《水污染防治法》第83条超标排放水污染物的规定，《畜禽规模养殖污染，如何适用法律?》一文所述“上位法与下位法”之间的冲突并不存在。
笔者认为，如果实践中对违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第20条的畜禽养殖场、养殖小区，以《水污染防治法》第83条进行处罚，鉴于二者处罚额度相差较大，可能会导致处罚的案件既侵害了相关群体的利益，也致使环保工作者不得不应对复杂的行政诉讼。
■ 相关法条
《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条
排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可以处5万元以下的罚款。县级以上地方人民政府环境保护主管部门作出限期治理决定后，应当会同同级人民政府农牧等有关部门对整改措施的落实情况及时进行核查，并向社会公布核查结果。
《水污染防治法》
第五十六条 国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。
畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。
畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。
第八十三条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
……
(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的;
……
■ 观点回放
超标排放水污染物的，应依据《水污染防治法》进行处罚
对于畜禽规模养殖企业超标排放水污染物，《畜禽规模养殖污染防治条例》(2014年版)第42条规定的是责令限期治理，可以处5万元以下的罚款。《水污染防治法》第83条第(二)项规定的是责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
笔者认为，上述两个规定属于“上位法与下位法”之间的冲突，不适用“一般法与特殊法”之间的冲突规则。所以，畜禽规模养殖超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，应依据《水污染防治法》第83条第(二)项的规定进行处罚，而不应再适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第42条。
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