□ 法制日报全媒体记者 蒲晓磊

　　　　12月23日，长江保护法草案（以下简称草案）提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议。

　　　　作为我国第一部流域法律，草案贯彻落实习近平生态文明思想，把生态修复摆在压倒性位置，作出建立综合管理体系、加大对违法行为的处罚力度等制度设计，对保护长江流域生态环境有重大意义。

　　　　焦点一：为什么要制定长江保护法

　　　　——保护长江流域生态环境

　　　　草案提出，为了加强长江流域生态系统修复和环境治理，促进资源高效合理利用，保护长江流域生态环境，推进绿色发展，制定本法。

　　　　全国人大环境与资源保护委员会主任委员高虎城在作草案说明时说，要针对长江流域生态系统破坏的突出问题，把生态修复摆在压倒性位置，通过保障自然资源高效合理利用，防范和纠正各种影响破坏长江流域生态环境的行为，实现保护长江流域生态环境、支撑和推动长江经济带绿色发展、高质量发展的目的。

　　　　制定一部全面保护长江流域生态环境的法律，针对长江特定区域、特定问题采取特别制度措施，显得尤为重要。

　　　　中国科学院地理科学与资源研究所研究员杨林生指出，草案针对长江流域生态系统破坏的突出问题，把生态修复摆在压倒性位置，为长江流域“坚持大保护、不搞大开发”提供了法律武器。

　　　　焦点二：如何理解立法指导思想

　　　　——全面贯彻落实习近平生态文明思想

　　　　高虎城介绍说，长江保护立法工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平生态文明思想，将习近平总书记两次推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神作为根本遵循。

　　　　农业农村部长江办政策规划处处长衣艳荣说，党的十八大确立“五位一体”总体布局以来，生态文明建设制度密集出台，长江保护法的立法工作是新时期新形势下问题导向和目标导向催生的新事物，在立法之初就坚持全面聚焦生态文明建设，把保护优先、主动修复和绿色高质量发展的要求贯穿始终，对相关制度安排通过法律的强制力在流域尺度的国土空间上推动落实，在理念、模式和技术上都有里程碑式的创新意义。

　　　　焦点三：法律适用范围有哪些

　　　　——长江全流域相关县级行政区域

　　　　按照流域整体性保护原则，草案第二条以流经的相关19个行政区域范围为基础，将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。

　　　　高虎城说，之所以划定这样的范围，主要有两方面考虑：一是长江流域除干流外，还包括众多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循长江流域的系统性、联系性和完整性特征；二是长江流域涉及的19个省、自治区、直辖市地域广大，有些区域远离长江水系。为保证科学合理地管理长江流域，草案将管理范围限定为长江流域内的相关县级行政区域。

　　　　关于对行为的适用范围，草案主要从生态系统保护的基本要素行为和威胁破坏长江流域生态环境的行为两方面确定了八个方面的行为范围。

　　　　上海社会科学院法学研究所研究员彭峰说，该法是一部以流域生态保护为中心的法律，从生态整体性和流域系统性出发，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，是一部流域整体生态系统的保护法、一部综合法，而不仅仅是流域水资源保护法，这也是与现有水事立法的最大差异所在。

　　　　焦点四：怎样解决“九龙治水”顽疾

　　　　——明确建立协调机制

　　　　长江保护涉及多个领域、多个部门、多个地方。长期以来统分结合、整体联动的工作机制尚不健全，管理体制条块分割、部门分割、多头管理依然存在，干支流、左右岸、上中下游协同治理能力较弱，必须加强统筹协调，形成整体合力。

　　　　草案说明指出，制定长江保护法，科学合理划定各方职责边界，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。通过系统性制度设计，加强山水林田湖草系统治理，建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系。为落实党中央有关建立“河长制”的要求，并与长江流域协调机制相衔接，草案明确规定市、县级河长负责落实协调机制的有关决定。

　　　　衣艳荣说，协调机制的相关规定，贯穿于整部草案，涉及多部门协同或职责交叉的工作，基本都有协调机制牵头组织实施的表述，通过强化协调机制职责的制度设计，可以有效解决管理体制中所谓的“九龙治水”问题。

　　　　焦点五：如何做到更严厉处罚

　　　　——责任更大更严，违法处罚更重更硬

　　　　栗战书委员长明确指出：制定长江保护法必须明确各方面的权利义务和应当承担的法律责任，对于违反法律规定破坏生态环境的行为，要给予更为严厉的处罚，能规定的尽量规定、能对应的尽量对应、能明确的尽量明确、能具体的尽量具体，要充分体现责任更大更严，违法处罚更重更硬，切实增强长江保护法的权威性和可执行性。

　　　　为此，草案在规定国务院有关部门和地方各级人民政府及其有关部门职权的同时，增加了对行使职权的责任追究规定；为了加强对长江流域生态系统和环境的保护，专门设立了对破坏生态系统行为和污染环境行为的处罚；对长江流域长期以来突出的违法采砂活动专门设立了处罚条款等等。

　　　　彭峰注意到，草案首次规定长江流域设区的市级以上地方人民政府及其有关部门可以按照国家有关规定提起生态破坏或者环境污染损害赔偿诉讼。

　　　　“按照这一规定，地方政府及有关部门对于生态破坏和环境污染的行为可以提起损害赔偿之诉，而不是依赖于监管权力的形式。”彭峰说。