◆黄大海

　　　　餐饮油烟污染到底谁管？

　　　　经过多轮博弈，某市城市管理部门终于同意承接餐饮油烟污染的行政处罚权，但提出诸多限制条件：

　　　　一是要生态环境部门切实担负起行业主管部门的管理责任，加强监管，及时发现，责令当事人限期改正或补办相关手续；二是要生态环境部门在管理过程中，需要对违法行为进行行政处罚的，及时把有关材料移交城市管理部门；三是要建立分级移交制度，规范移交案件相关文书（生态环境部门负责移送涉嫌违法案件移送函、现场检查记录、现场照片、举报投诉、勘验、认定依据等材料）；四是要建立移送案件审查制度，城市管理部门经审查决定是否立案，同时明确其在实施行政处罚过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，要求生态环境部门积极支持配合。

　　　　不能割裂行政处罚与行政监督的关系

　　　　笔者认为，某市城市管理部门割裂了行政处罚与监督管理的关系，为油烟污染治理人为设置了障碍，理由如下：

　　　　一是行政处罚与监督管理的主体一致有法律依据。

　　　　《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条明确规定，违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。

　　　　违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。

　　　　违反本法规定，在当地人民政府禁止的时段和区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，没收烧烤工具和违法所得，并处五百元以上二万元以下的罚款。

　　　　由“县级以上地方人民政府确定的监督管理部门”可知，监督管理部门负责行政处罚是应有之义，将监督管理主体与行政处罚主体分立，是不符合法律规定的。

　　　　二是“要求生态环境部门担负起行业主管部门的管理责任”没有依据。

　　　　如果简单地以“管行业必须管环保”，生态环境部门绝对不是餐饮行业的主管部门，如果以生态环境部门应当承担所有的环境监管职责，必然曲解了“管行业必须管环保”的原意。

　　　　三是行政处罚和监督管理权力的统一是行政管理的应有之义。

　　　　行政管理的特点就是运转高效、讲求效率，人为地割裂行政处罚和监督管理权，本来一个部门能完成调查取证、行政处罚等工作，非要由两个部门分开操作，可能会导致职责不清、推诿扯皮的问题发生，从而不能合理高效地利用执法资源，人为提高执法成本。

　　　　城市管理部门统一行使有关执法权于法有据

　　　　笔者认为，根据国家有关规定，应由城市管理执法部门作为“县级以上地方人民政府确定的监督管理部门”进行统一监管执法。

　　　　理由一，2015年12月24日，中共中央、国务院出台了《关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。其第七条明确要求，在城市管理执法部门需要集中行使行政处罚权的领域推行综合行政执法。具体范围包括环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑工地扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权。

　　　　理由二，2016年8月19日，住房和城乡建设部颁布的《城市管理执法办法》第八条规定了城市管理执法的行政处罚权范围包括“环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权”。第九条规定了需要集中行使的城市管理执法事项，应当同时具备下列条件：（一）与城市管理密切相关；（二）与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；（三）执法频率高、专业技术要求适宜；（四）确实需要集中行使的。

　　　　餐饮油烟污染显然具备了上述要件。

　　　　综上，笔者认为，地方人民政府确定城市管理部门作为餐饮油烟污染的监管主体，行使统一的监管执法权，于法有据，基于当前城市管理部门的机构健全和队伍完备的优势，必然能及时高效地整治餐饮油烟污染，增进群众良好环境的获得感。