刘伟龙 陈琛制图

　　中国环境报记者陈媛媛

　　“中国检察官代表公益提起诉讼，甚至可以把政府部门作为被告，这是非常了不起的一个体系。”联合国环境规划署一位负责人曾高度评价中国检察公益诉讼制度和环境检察保护司法实践。

　　在国务院新闻办近日召开的中国生态环境检察工作新闻发布会上，最高人民检察院副检察长张雪樵详细解读了独具特色的中国检察公益诉讼制度。最高人民检察院检察委员会专职委员、第一检察厅厅长张志杰出席发布会。最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列和生态环境部法规与标准司司长别涛参加发布会。

　　中国检察公益诉讼有何特别之处？

　　公地治理一直是世界性难题，各国都在积极探求解决之道。实践证明，中国检察公益诉讼能够很好地解决公地治理的难题。

　　“世界上没有完全相同的两片树叶。”张雪樵表示，中国检察公益诉讼制度与西方国家的公益诉讼制度不一样，主要体现在四个方面。

　　办案数量上的不同。2018年，中国检察机关办理的公益诉讼案件总共是11万余件，与西方检察机关办理的公益诉讼案件数量存在巨大差异。

　　办案效果上的不同。中国检察机关2018年办理的11万余件公益诉讼案件中，生态环境领域的案件为59312件。近6万件案件，督促被毁损污染的耕地、湿地、林地、草原得到修复的达210万亩。

　　办案影响力上的不同。中国检察公益诉讼产生的法律效果、社会影响远远超过了双方当事人，影响了一个地区、一个条线、影响了整个社会面，这是中国检察公益诉讼制度特别是行政公益诉讼制度的特色。

　　除了在办案数量、办案效果和办案影响力等方面存有很大差异，最关键的在于中国检察公益诉讼制度有其独创之处。中国检察机关通过办案，提起行政公益诉讼，与行政机关形成合力，这是中国检察公益诉讼制度的独创之处，也是它的生命力彰显的地方，也是区别于西方国家公益诉讼制度最本质的特色。

　　为何大量案件没有真正进入法庭诉讼环节？

　　检察机关办理公益诉讼案件，在提起诉讼之前，首先通过向行政机关发出检察建议，督促其主动整改。这是中国检察公益诉讼制度的独创之处。

　　近年来，各级检察机关精准运用检察建议等诉前程序，有效督促行政机关积极履职，主动整改，形成了保护公益合力。2018年，全国检察机关办理诉前程序案件53521件，经诉前程序推动行政机关整改率达到97%。

　　“为什么我们不提起诉讼，关键是通过检察建议已经把问题解决了，公益得到了有效保护。” 张雪樵说。虽然检察机关和行政机关分工不同，但是追求的价值目标都是相同的，检察建议被行政机关所采纳，同样也是帮助行政机关来履行好保护公益的监管职责。

　　“如果行政机关穷尽了法定的履职手段，也就是说公益损害、不能救济，可能是立法滞后、客观原因，这种情形就不宜再对行政主体进行督促，也没有必要再去把行政机关告上法庭。” 张雪樵补充道。

　　行政主管部门人员在什么情况下会被追究法律责任？

　　2018年，检察机关对一些地方环保局履职不到位的情况提起了环境公益诉讼。在办案当中，检察机关发现，检察机关和行政机关观察问题的方法或者标准有所差异。

　　如何判断行政机关是否依法全面履职，张雪樵表示，检察机关可以从三个方面进行把握。一是从行为要件上看，违法行为是否得到有效制止，相关主体侵害公益的违法行为直接损害公益；二是从结果要件上看，受损的公共利益是否得到有效保护；三是从职权要件上看，在前面两者均未达到的情形下，是否穷尽行政手段。

　　“对相关人员怎样追究相关责任，这不是检察公益诉讼的职责。如果我们在办理公益诉讼案件过程中，发现行政机关的相关人员弄虚作假、故意阻挠，或者违法行为没有得到纠正，甚至变本加厉，我们会依法向纪检监察部门移送相关线索。”张雪樵说。

　　“对一些重大敏感案件，检察机关会先和行政机关的上一级主管机关进行沟通。在这种情况下，下一级生态环境部门的工作，已经进入上一级生态环境部门的监督视野。所以上级机关、纪检监察、公众，甚至当地的人大，包括检察机关都在监督，检察机关提出了检察建议，环保部门有没有整改的，有来自多方面的压力。”别涛从行政执法的角度进行了补充，“生态环境部门欢迎这项制度，也会积极参与配合运用这一机制推动中国的生态环境保护工作。”

　　恢复性司法是否存在“花钱买刑”问题？

　　近年来，各地在办理环境类公益诉讼案件中融入恢复性司法理念。

　　发布会现场，有记者提问，如果犯罪嫌疑人或者被告人在被起诉之后积极赔偿、修复环境，能否在刑事案件中从轻处理？

　　张志杰回答说，这个问题涉及办理破坏环境资源保护犯罪中的司法处理问题。“坦白从宽、宽严相济是我国的基本刑事政策。在司法实践中，对于犯罪嫌疑人、被告人认罪、悔罪的，可以依法从宽处理。”

　　他介绍说，检察机关在办理破坏环境资源保护犯罪案件中，把生态修复作为犯罪嫌疑人、被告人认罪、悔罪的表现。对积极自愿履行生态修复义务的犯罪嫌疑人、被告人，在审查逮捕阶段可以依法做出不批准逮捕的决定；在审查起诉阶段，对犯罪情节轻微的，可以依法做出不起诉的决定；对确需提起公诉的，可以依法向法院提出从轻量刑的建议。

　　对于记者提出的“花钱买刑”的担忧，张志杰回答说，坦白从宽、宽严相济，是我国基本的刑事政策，在刑事实体法中都有体现。作为司法机关必须严格按照法律来办案。

　　他进一步解释说，检察机关惩罚犯罪，目的不是对犯罪嫌疑人、被告人进行简单的刑事处罚，而是修复社会关系，使生态环境得到恢复，呈现良性发展的态势。

　　最高检为何要设立第八检察厅负责公益诉讼？

　　今年1月，最高检公布了改革后新的内设机构。其中，第八检察厅负责公益诉讼检察，专门办理包括破坏生态环境还有资源保护类的案件，引起社会高度关注。

　　据胡卫列介绍，2018年7月6日，中央深改委第三次会议决定设立最高人民检察院公益诉讼检察厅，最高检党组落实中央深改委的要求，于去年8月成立公益诉讼检察厅的筹备组，并在内设机构的改革过程中正式组建第八检察厅作为承办公益诉讼检察业务的专门机构。

　　“设立这样一个专门检察机构的目的，就是要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好地履行公益诉讼检察职责提供组织保障。” 胡卫列说。

　　最高检在筹建以后，首先进一步加大办案力度，推动了在全国基层院实现公益诉讼办案的全覆盖，围绕关于落实中央打好防治污染攻坚战一系列重大的国家战略，部署开展了一系列重大活动，对一批重要案件进行了督办。其次推进制度机制建设，促进办案的规范化。主要包括办案一体化机制建设，加强与包括生态环境部在内的一些行政机关的合作，联合发布了一个公益诉讼检察协作意见，解决了在公益诉讼过程中与行政机关共同面临的很多具体问题。下一步，检察机关将加强队伍的专业化建设和职业化建设，强化提升队伍的专业化水平和办案能力；深化理论研究，进一步完善中国特色的检察公益诉讼制度，在理论建设方面真正系统化，为世界环境司法保护提供中国道路、中国方案。