从协同治理到共同发展，实现上下游互利共赢
新安江生态补偿从试点成为样板

　　记者朱智翔

　　《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，健全生态环境治理体系，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，新安江流域生态补偿机制试点的实践探索，为构建上下游贯通一体的生态环境治理体系提供了“浙皖方案”。

　　2012年以来，新安江流域生态补偿机制试点不断推进，至今已开展4轮试点。眼下，新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准，生态保护补偿样板区范围也扩大至安徽省黄山市、宣城市全域，浙江省杭州市、嘉兴市全域。

　　从“试点”到“样板”，从资金补偿到产业协作，从协同治理到共同发展，浙皖两省不断创新跨省流域生态补偿机制，逐步走出一条上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢之路。

　　改革创新，共护一江水

　　新安江是跨越安徽、浙江两省的河流，发源于黄山市休宁县六股尖，滋养着两省1.1万多平方公里的土地，保障着沿岸百姓的饮用水安全。

　　然而早些年，新安江上游流域因快速工业化、城镇化导致流域生态遭到破坏，工业污染、生活污染和农业污染急剧扩大，水质逐年呈下降和富营养化趋势，一些污水和垃圾经新安江流入千岛湖，导致部分水域水质恶化、蓝藻泛滥，威胁鱼类生存。

　　2011年，习近平同志作出重要批示，强调“千岛湖是我国极为难得的优质水资源，加强千岛湖水资源保护意义重大，在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙”，希望“浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路”。

　　2012年，党的十八大报告首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，提出建立生态补偿制度。随即，财政部、原环保部、安徽省、浙江省签订了《新安江流域水环境补偿协议》，在新安江启动“对赌”式的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，按照“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”原则，建立补偿标准体系，开创跨省流域生态补偿机制的先河。

　　2012年至2014年的首轮试点中，上游黄山市通过淘汰高排放高能耗产业、严格审批流程、加快产业转型等一系列措施，以源头整顿提高水质；投入资金加速布局农村面源污染整治、工业点源污染治理等板块，摆脱了先污染后治理的路径。

　　2015年至2017年的第二轮试点，浙皖两省就改善水体质量和增加补贴资金的内容达成一致，重点推动新安江流域生态保护从末端治理向源头保护转变，从项目推动向制度保护转变，生态资源向生态资本转变。

　　2018年至2020年的第三轮试点，中央财政资金退出，浙皖两省每年各出资2亿元设立补偿基金，进一步提升水质考核标准，探索基于货币补偿的多元化、社会化、长期补偿方式，逐步扩大补偿资金的使用范围。第三轮补偿协议在水质考核中加大总磷、总氮等指标的权重系数，提高了水质稳定系数，引导社会资本加大流域综合治理和绿色产业投入。黄山市加快融入杭州都市圈，强化杭黄两地产业项目对接，加快实现绿色发展。

　　经过三轮试点，浙皖两省建立了以P值(由高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标，以及水质稳定系数、指标权重系数组成)为主要内容的补偿考核体系，形成了全流域生态环境共同保护的“新安江模式”。

　　同时，新安江水质也连年达到补偿标准，安徽每年向千岛湖输送近70亿立方米干净水。根据生态环境部环境规划院评估，新安江生态系统服务价值总计246.5亿元，水生态服务价值总量64.5亿元。真正实现了青山有“价”绿水含“金”。

　　改革引路，不断探索实践

　　大江大河跨区域的流域综合治理，难在“协同”和“系统”。

　　新时代，大江大河流域重点攻坚和协同系统治理的关系，成为持续深化生态文明体制改革的一道重要课题。

　　新安江跨越浙皖两省，处理好重点攻坚和协同治理的关系，是生态共治面临的一道必答题。彼时，上游的安徽愿意拿出“壮士断腕”的决心治污，而下游经济较为发达的浙江，随着人民生活水平提高也对生态环境提出更高的要求，同时有能力为优质生态产品“买单”，全国首个跨省流域生态补偿机制试点“一拍即合”。

　　但是由于新安江流域上下游经济发展不平衡，发展理念、诉求存在差异，如何平衡保护和发展的关系，如何统筹上下游的利益，如何界定流域保护事权与支出责任，成为摆在面前的难题。

　　与我国其他“摸着石头过河”的改革一样，“新安江模式”发轫之初，也是生态补偿机制在我国的一次探路。敢于“吃螃蟹”的人注定要面临改革路上的诸多困难：流域横向生态保护补偿机制涉及对上下游利益的调整，在补偿原则、补偿标准、实施目标、分配考核等关乎利益的核心问题上，上下游诉求各有侧重，客观上存在不少难点。

　　在试点之初，补偿资金“总盘子”为5亿元，其中中央财政出3亿元，安徽、浙江两省各出1亿元。浙皖双方约定：只要安徽跨界考核断面水质达标，浙江每年补偿安徽1亿元，否则安徽补偿浙江1亿元。2015年第二轮试点时，两省补偿金额调整至2亿元。但这种“奖罚并举”并不能完全反映生态补偿的合理价值。第三轮补偿结束后，上游黄山市已投入190多亿元用于新安江流域综合治理，中央及浙皖两省提供的生态补偿资金为48亿元。两者之间的差额巨大。

　　补偿多少的问题，关系着生态保护者和受益者能否持续良性互动。有观点认为，“补偿”都由中央财政和浙江省“买单”似乎也不合理，毕竟安徽当地是生态环境改善的最大受益者；同时安徽为保护生态确实付出了很大的代价，淘汰高能耗高排放产业会牺牲一时的经济增长速度，产业转型升级也需假以时日。如果补偿不到位，必然对当地经济增长和民生改善造成压力，从长远来看，也不利于保护工作继续开展。

　　该如何破题？如何变“输血”为“造血”，走共同发展之路？

　　问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。2019年8月，习近平总书记在十九届中央财经委员会第五次会议上指出：“要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。”总书记的重要讲话，为浙皖两省深化生态补偿机制提供了科学指引。第四轮新安江流域生态补偿机制试点也由此应运而生。

　　改革破题，从“共护”到“共建”

　　2023年6月，浙皖联合签署《共同建设新安江-千岛湖生态保护补偿样板区协议》，开启了第四轮新安江流域生态补偿机制试点。

　　根据协议，双方每年出资额提升到4亿至6亿元，并引入产业人才补偿指数M值，构建资金、产业、人才全方位的补偿成效评价体系，作为分配补偿资金的重要依据。补偿范围也由三轮试点的3市10县扩至4市34县区，并探索园区共建、产业协作、人才交流等多种方式。

　　同年9月，中央区域协调发展领导小组办公室印发《新安江-千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案（2023-2027年）》，正式为这块跨省区域命名。

　　由此，浙江省发展改革委与安徽省政府办公厅共同谋划了“浙皖合作十件事”，作为加强探索产业、人才等多种补偿的抓手，助力上游安徽省提升生态环境保护能力，增强造血功能。

　　从曾经的“对赌”到如今的“共建”，资金补偿也有了新机制。前三轮单方补偿、单方受偿的模式转变为由双方共同出资和共同分配，形成专项“资金池”。

　　出资环节，交界断面水质越好，浙江出资越多；分配环节，两省产业和人才合作越多，浙江分得比例越高。而“浙皖合作十件事”的成效，将影响当年度专项资金的分配比例。

　　眼下，首批“浙皖合作十件事”已全部完成，共达成合作成果49项，聚焦项目共推、人才共育、服务共享等多个方面。根据协议，两省共筹集专项资金达10亿元，首批“浙皖合作十件事”评分为满分，叠加其他指标，预计将为合作区内的淳安、建德争取2亿元，投入到合作区生态保护、环境治理、产业合作和公共服务等领域，推动区域产业转型升级、科技人才集聚。这也是全国跨省流域从资金补偿拓展至多种补偿的先行探索。

　　下一步，浙皖两省将持续深化跨省流域补偿工作，积极探索水生态保护补偿和“三水统筹、陆海统筹、供保统筹”有效融合，以改善水生态环境质量为核心，坚持全流域协同治理，推进陆海联防共治，强化水源地安全保护；持续推动新安江-千岛湖生态保护补偿样板区建设，不断健全新安江—千岛湖生态补偿样板区建设协调联动机制和工作推进机制，构建区域交流合作平台，编制实施高水平试验区建设方案，赋予生态补偿“新安江模式”新内涵。

　　如今，2024年度“浙皖合作十件事”已全面启动，从完善省际合作机制、深化项目建设、强化产业合作交流、推进人力资源共享、联动发展文旅产业、共促生态产品价值实现等方面，加快了由同护绿水向共谋发展转变的脚步。

　　习近平总书记指出：“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。浙江省生态环境厅相关负责人说：“生态环境治理是一项系统工程，需要统筹考虑环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性。我们在推动试点过程中，着力处理好重点攻坚和协同治理、系统推进的关系。多年来，这项开全国先河的补偿机制已推广至19个省份、15个跨省流域。”